финансирование природоохранных мероприятий в российской федерацииВ условиях децентрализации управления природоохранной де¬ятельностью, углубления процесса суверенизации субъектов Рoc-сийской Федерации, перехода к рыночным отношениям, дефицита бюджете процесс гарантированной финансовой поддержки природо¬охранной деятельности на территории страны осложняется.
Сегодня основными источниками финансирования мероприятий по охране окружающей природной среды является республиканский бюджет России, бюджеты республик в составе РФ, бюджеты авто¬номной области, автономных округов, областей, краев и местный бюджет, а также Федеральный и территориальный экологические фонды, собственные средства предприятий.
2.1. Бюджетное финансирование
Анализ действующих правовых документов, в той или иной мере отражающим проблему финансирования природоохранной дея¬тельности, показал, что в формировании бюджетной системы РФ активную роль начинает играть сфера природопользования и охра¬ны природы. 8 доходную часть бюджета всех уровней зачисляются соответствующие налоги, платежи и отчисления за пользование природными ресурсами и загрязнение окружающей среды. Аккумули¬рованные в доходной части средства согласно законодательным актам РФ предполагается целевым назначением использовать на финансирование природоохранной деятельности. В 1995 г., напри¬мер, на воспроизводство минерально-сырьевой базы были выделены бюджетные ассигнования в размере 337,5 млрд. руб., на финанси¬рование лесоохранных и лесовосстановительных мероприятий -71,4 млрд. руб.; программ и инвестиций эколого-ресурсного комплекса - 42,6 млрд. руб., что составляет соответственно 1,8%, 0,38% и 0,22% в общих расходах республиканского бюджета.
Средства в региональный и местный бюджет поступают за счет платежей в сфере природопользования и охраны природы. За¬конодательством РФ также установлено, что из бюджета вышестоя¬щего уровня в бюджет нижестоящего могут поступать дотации, субсидии, субвенции, которые предусматривают и целевое инвес¬тирование природоохранной деятельности. Например, в соответс¬твии с Законом РФ "О субвенциях республикам в составе Российс¬кой Федерации, краям, областям, автономной области, автономным округам, Москве и Санкт-Петербургу" на реализацию инвестицион¬ных экологических программ может предоставляться финансовая помощь в виде субвенций из Федерального бюджета и внебюджетных фондов. Порядок и условия предоставления и использования этих субвенций регламентируются указанным законодательным актом. За период 1987-1992 гг. доля централизованных капиталовложений из бюджетов всей уровней имеет тенденцию к снижению. Так,если в 1987-1988 гг. они составляли 100% в общем объеме инвестиции, то с 1989 г. из доля снизилась в целом по территории России до 65,7%, в 1991 г. — до 38,5%. По отдельным субъектам Российской Федерации эта доля колебалась от 13% (в Ивановской области) до 83% (в Пензенской).
2.2. Внебюджетные фонды
Другим источником финансирования природоохранной деятель¬ности стали внебюджетные целевые фонды, создаваемые для исклю¬чения остаточного принципа выделения средств на выполнение природоохранных мероприятий, перехода к экономическим методам управления природопользованием и охраной природы. В настоящее время формируются следующие государственные внебюджетные фонды:
- воспроизводства минерально-сырьевой базы;
- воспроизводства, охраны и защиты лесов;
- восстановления и охраны водных объектов. Новым элементом современного экономического механизма природопользования являются и внебюджетные экологические фон¬ды. Последние созданы для финансирования неотложных природоох¬ранных задач, восстановления потерь в окружающей природной среде, компенсации причиненного вреда и др. Федеральный, рес¬публиканские, краевые, областные и местные экологические фон¬ды образуют единую систему внебюджетных фондов, формирующихся за счет средств предприятий-природопользователей (платежи за загрязнение окружающей природной среды, штрафы и возмещение по искам за ущерб вследствие нарушения природоохранного законода¬тельства .
В период, характеризуемый экономической нестабильностью, сокращением централизованных инвестиций из бюджета, экологи¬ческие фонды превращаются в важный источник финансирования природоохранной деятельности. Анализ формирования и использо¬вания средств этих фондов в 1992 г. показал, что большинство регионов использует средства по целевому назначению в соот¬ветствии с Законом РФ "Об охране окружающей природной среды" и нормативно-правовыми документами. Однако, нередки и случаи не¬целевого использования средств экологических фондов. Так в упомянутом голу из средств экологического фонда было израсхо¬довано; в Балахнинском районе Нижегородской области на строи¬тельство дорог, гаражей, выдачу беспроцентных ссуд коммерчес¬ким структурам - 3,5 млн.руб. (46% средств фонда); Чукотском АО на оплату коммунальных услуг — 1 млн., Омской области на строительство мостовых переездов — 1,7 млн. руб. и т.д. Это обусловливает необходимость четкого контроля со стороны госу-дарственных органов власти и территориальных органов Минприро-ды РФ за поступлением и целевым использованием средств эколо¬гических фондов. Кроме того, следует укрепить механизм управ¬ления экологическими фондами, придав им статус юридического лица с обязательным утверждением дирекции и правления фонда (сегодня на правах юридического лица действует лишь 24% терри¬ториальных фондов).
Наблюдается тенденция возрастания доли инвестиций за счет средств экологических фондов. Объем капиталовложений, исполь¬зуемых на строительство природоохранных объектов, составил в 1993 г. примерно 1,4% общего объема инвестиций за счет всех форм собственности, в 1992 г. - 1%. Сокращение объема финанси¬рования природоохранных мероприятий за счет средств бюджетов всех уровней повышает роль экологических фондов. Однако слож¬ное экономическое положение предприятий, снижающее их плате-жеспособность, стремительный рост цен на работы и услуги, значительно опережающий темпы накопления средств в фондах, их де¬вальвация вследствие длительного промежутка времени между на¬числением платежей, их поступлением и использованием, низкая финансовая дисциплина приводят к малой эффективности использо¬вания этих средств. Наибольшая доля капиталовложений на строи¬тельство природоохранных объектов зa счет средств экологичес¬ких фондов в общем объеме финансирования природоохранных ме-роприятий составила в 1993 г. в Саратовской области 32,5%, Ир¬кутской - 22,6%, Брянской - 16%.
2.3. Собственные средства предприятий
В нынешних условиях значительно возрастает роль предприя¬тии, которые являются основными исполнителями природоохранных мероприятий в регионе и обладают для этого собственными средс¬твами. Например, по данным территориальных комитетов по охране природы, финансовое обеспечение реализации экологических прог¬рамм в г.Фокино Брянской области, в городах Шахты, Белая Ка-питва и Таганрог Ростовской области полностью осуществляется зa счет собственных средств местных предприятий.
Доля средств предприятий и организаций в общем объеме ка¬питаловложений, направляемых в природоохранную деятельность имеет тенденцию к увеличению. В 1989 г. она составляла 34,3%, а в 1991 г. - 56,3%. Наибольшая их доля наблюдалась в Архангель¬ской области (88%), Самарской (82,5%), Тюменской и Челябинской (79,2%). Для сравнения: в США частный сектор финансирует около половины ассигнований на природоохранные мероприятия.
Конечно, на практике спектр привлекаемых средств из раз¬личных каналов разнообразнее. Источниками ресурсов финансиро¬вания природоохранной деятельности также могут быть различные сочетания средств бюджетов всех уровней , собственные средства предприятий, внебюджетные экологические фонды, кредиты банков, займы в инвалюте, средства населения. Однако действия террито¬риальных органов в регионах по инвестированию природоохранных мероприятий из различных источников финансирования не всегда должным образом координируются, и это ведет к дублированию, распылению материальных, трудовых и денежных средств. Вот по¬чему должны быть четко разграничены функции, выполняемые соот-ветствующими органами управления при осуществлении природоох¬ранной деятельности на территории.
По данным Госкомстата Российской Федерации, в 1993 г. объём капиталовложений на природоохранные мероприятия за счет всех источников финансирования составил 592,8 млрд. руб., при¬мерно столько же в 1992 г. Против 1990 г. эти объёмы сократи¬лись на 20%. На уменьшение объёма этих вложений повлияла дес¬табилизация бюджетно-финансовой системы РФ, неплатежеспособ¬ность предприятий, рост инфляции, сокращение производства, а также процесс становления и упорядочения деятельности террито¬риальных экологических внебюджетных фондов.
Тенденцию изменения источников финансирования природох-ранной деятельности в среднем по территории России при сохра¬нении существующей инвестиционной политики можно охарактеризо¬вать следующим образом. В ближайшие годы не следует ориентиро-ваться на выделение средств из бюджетов всех уровней. Строить политику инвестирования природоохранной деятельности нужно, используя собственные средства предприятий и организаций, средства экологических фондов, а также привлекая различных ин¬весторов .
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Необходимость решения экологических проблем осознают все. На примере Японии мы видели как постепенно вырабатывались меры экономического, административного и иного воздействия на заг-рнанителей окружающей среды. Сейчас подобные меры применяются во всех развитых странах. Ведется также поиск новых способов решения проблемы.
В дискуссиях о возможном выборе стратегии в области охра¬ны окружающей среды на данный момент отчетливо выявились три различных подхода. Первый исходит из того, что жесткие меры экологического контроля необходимо проводить немедленно, не взирая на затраты и возможные экономические последствия. Успех экологической политики связывается с введением широкого комп¬лекса мероприятий, главными из которых станут запреты на эко¬логически вредные виды продукции промышленного и бытового наз¬начения, ограничения на различные виды деятельности и др.
Согласно второму подходу ситуация в сфере охраны окружаю¬щей среды не оценивается как критическая, и потому жесткие ме¬ры не только не нужны, но и вредны, так как будут сдерживать экономический рост. Экономический рост - это не только матери-альные блага, но и образование и здравоохранение, поэтому ох¬рана окружающей среды далеко не единственный приоритет в об¬ществе. Поскольку ресурсы ограничены, нужно тщательно взвеши¬вать выгоды экологической политики и затраты на её реализацию. Этот подход обычно критикуется за то, что краткосрочные эконо¬мические выгоды заслоняют собой перспективу получить в нас¬ледство многие экологические беды.
Третий подход направлен на активизацию мер по охране ок¬ружающей среды, но не путем ограничений или запретов, а на ос¬нове введения в рыночный механизм системы объективной оценки экологических последствий производства и потребления. В насто¬ящий момент, отмечают сторонники данного подхода, стимулы заг¬рязняющей деятельности сильнее стимулов "не загрязнять" как у фирм, так и у потребителей. Более широкое использование нало¬гов (на органическое топливо, определенные виды загрязнений и продуктов) и других экономических мер позволит сориентировать рыночный механизм на цели охраны окружающей среды.
В дискуссиях вокруг этих подходов отражена растущая пот¬ребность интегрировать экологические цели в механизм хозяйс¬твования. Взаимосвязь экономических и экологических проблем диктует необходимость использования как преимуществ рыночного механизма, так и мер государственного регулирования для обес¬печения экологически сбалансированного развития экономики. Од¬нако не все одинаково представляют себе
У нас есть основания надеяться, что в дальнейшем экологи¬ческая политика развитых стран мира будет формироваться под растущим воздействием глобальных факторов, задавая новые прио¬ритеты хозяйственного развития.
|
